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郑春荣:地方违规举债屡禁不止,症结何在

2018-12-13 09:22 来源于 财新网
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目前地方违规举债主要是灰色融资,更多地通过信托融资、PPP、承诺回购等方式,更加隐蔽;地方违规举债的历史很长,彻底治理整顿还需要一段时间
根据审计署公告,这些举债行为集中发生于2017年8月至2018年8月,其中新增隐性债务规模最大的是湖南省湘潭市。图/视觉中国
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  【财新网】/意见领袖(记者 张兰太)背景:审计署2018-12-13公布2018年第三季度国家重大政策措施落实情况跟踪审计结果,披露湘陕黑桂四省份通过各种违规举债方式新增政府隐性债务共30.01亿元。(见财新网“审计署:湘陕黑桂违规举债30亿 事发2017年7月后”)

  根据审计署公告,这些举债行为集中发生于2017年8月至2018年8月,其中新增隐性债务规模最大的是湖南省湘潭市。2017年8月至2018年3月,湖南省湘潭城乡建设发展集团通过将市政道路等公益性资产售后回租的方式违规融资14.6亿元,用于借新还旧及市政基础设施建设;截至2018年9月底,形成以财政资金偿还的政府隐性债务13.68亿元。此外,陕西省咸阳高新技术产业开发区、黑龙江省七台河市、广西壮族自治区桂林市也通过借款融资等形式违规举债。

  上述违规举债行为均发生于2017年7月第五次全国金融工作会议之后。全国金融工作会议提出“严控地方政府债务增量,终身问责、倒查责任”,此后中央更是三令五申严禁地方违规举债,并逐步规范清理地方政府隐性债务。

  据统计,自2017年3月重庆市黔江区成为首个因违法违规举债被问责的地方政府起至今,已有十余个省份和计划单列市下辖地区被问责,问责范围已由地方政府、融资平台、金融机构扩大至律师事务所、会计师事务所。

  8月末以来,多地政府部署学习中共中央办公厅、国务院办公厅联合下发的《地方政府隐性债务问责办法》。

  【意见领袖观点】

  上海财经大学公共政策与治理研究院副院长郑春荣教授指出,地方违规举债屡禁不止,反映出目前对地方政府举借债务和金融部门供应资金的监管还不到位,而这类违规举债更多地通过信托融资、PPP、承诺回购等方式,更加隐蔽。治理违规举债需要多管齐下、综合发力,从资金需求方、供给方和融资中介等方面加强监管,各级政府要加大巡查力度,财政、审计、发改委、银保监等部门也要在每个政府层级加强协作,不过要彻底治理整顿还需要一段时间。

  为什么中央已经三令五申禁止违规举债,而此前各地违规举债被问责的案例已有不少,但仍屡禁不止?

  郑春荣表示,今年总的趋势来看,地方政府违规举债的势头得到遏制,主要是一些经济落后地区和基层政府还存在违规冲动。

  他指出,中国有300个地级市、2000多个县以及上千个开发区,一方面,目前对地方政府债务的监管,省级政府还不够重视,单靠财政部和审计署的监管,还难以完全到位;另一方面,金融部门的监管不到位。“金融机构负责供应资金,需要进一步加强审核,不能给违规举债的地区和部门可乘之机。”

  他续指,最新的四个违规举债案例中,都把违规资金都用于基础设施建设,如盖学校、修道路等,这说明地方政府实施的项目超过了其财政能力,缺乏规划,没有经过仔细论证,也没有经过人大批准,“贪大求全”。

  “从财政和发改委的项目管理来讲,基础设施建设必须入库,进入项目储备库,进行论证,根据财力,分步实施。不能直接上项目,然后就违规融资。”郑春荣说。

  郑春荣分析,目前地方的违规举债主要是灰色融资,更多地通过信托融资、PPP、承诺回购等方式,更加隐蔽,因为“传统的阳光融资,例如债券、银行贷款等,已经管理规范,很难操作成功”。

  他指出,治理违规举债需要对症下药:一是资金需求方,要从政府官员方面加强处罚力度;一是资金供给方,需要加强金融监管;还有就是融资中介——地方政府融资平台。“这是‘白手套’,要加快融资平台的转型,健全法人治理结构。”

  在郑春荣看来,体制机制设计方面,一是要一级政府向上一级政府负责,每级政府加大对下一级政府的债务巡查,这样财政部就可以成为制订政策的决策部门,而不是检查部门;一是横向部门的协作,即财政部门、审计、发改委、银保监等在每个政府层级都要加强协作,建立监测的数据库。还有就是每一级政府下面的融资平台,在人事、股权、资产等方面要进行梳理。“如果不梳理,可能连市长都不知道自己到底借了多少钱。现在全国有几千个融资平台,有的县城都有十余家,关停并转,十分有必要。”

  “目前举债渠道其实已经规范了,就是一条路:发行地方政府债券。其他都是违法的。但在操作中,屡屡被突破。”郑春荣认为,地方违规举债的历史很长,彻底治理整顿还需要一段时间。

  地方违规举债花样翻新、层出不穷,是否意味着应该为地方政府开辟更多财源?郑春荣表示,财源开辟估计没有什么空间,中国的宏观税负已经很高,“也许可以考虑调整中央与地方的财政收支结构”。

  有不少学者指出,地方政府债务问题从根本上讲是预算约束缺位的问题。郑春荣分析,导致预算约束失败的主要原因在于融资平台和金融机构。他指出,“现在欠钱的主要是融资平台”,融资平台是国有企业的身份,但已成为地方政府融资的载体。因此,治理整顿融资平台、推进国有企业分类管理,是建立硬约束的重要方面。“国有金融机构也有这个问题。”

  中国地方债规模有多大,一直是一本“糊涂账”,各方测算的数字大小不一,甚至差距很大。对此,郑春荣表示,“主要是认定标准不统一。”他建议,银保监、财政、审计、发改委要建立一个大数据库,实现信息共享,不然每个部门自行认定,口径差异很大。

  “从美国来看,地方政府破产是经常发生的。”郑春荣认为,中国不会发生系统性的债务危机,主要的财政风险不是债务风险,而是财政收入增长的可持续性。“如果土地出让金收入断流,债务风险就凸显了。”

责任编辑:张帆 | 版面编辑:邱祺璞
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